הפקעות קרקע לצורכי ציבור ללא תמורה לפי חוק התכנון והבנייה - לקראת הערכה מחדש

הסמכות להפקיע קרקע לצורכי ציבור ללא-תמורה בהיקף של עד 40% היא אחד הכלים החשובים לביצוע תוכניות, המצויים בחוק התכנון והבנייה, תשכ"ה-1965. כלי זה הוא גם בין הכלים הזוכים לניצול רב וסדיר על-ידי רשויות התכנון. בניגוד לכלים אחרים, מעולם לא היה שרוי בתרדמה חלקית - כדוגמת מס ההשבחה (טרם תיקון החוק בשנת 1981). אין תימה בכך: לרגל תלותן התקציבית (והמשפטית) הרבה של הרשויות המקומיות בישראל בשלטון המרכזי, הן מתקשות להשיג קרקעות למוסדות-ציבור תוך שימוש בהפקעה הכרוכה בתשלום פיצויים. על-כן אין זה פלא שכלי ההפקעה ללא-תמורה נוטה להיות מנוצל עד תומו. 
אולם, למרות היקף הניצול - לעתים ניצול-היתר - טרם זכה הסדר זה בתשומת הלב הראויה, לא מבחינת היבטיו המשפטיים ולא מבחינת השפעותיו התכנוניות. תשומת הלב מתבקשת לא רק לאור החשיבות הפנימית-ישראלית אלא גם במבט ההשוואתי, שכן הסמכות הנרחבת להפקעה ללא תמורה היא יוצאת דופן בין הסדרי דיני התכנון בעולם, ויחד עם זאת מעוררת עניין בארצות אחרות. 
נושא ההפקעה ללא תמורה הוא חלק מדיני התכנון והבנייה, בישראל, בניגוד למדינות רבות, זכה נושא זה להסדר משפטי מפורש בחוק התכנון והבנייה בתוך המסגרת הכללית של דיני התכנון נושא ההפקעות נופל בעיקר בתחום הדינים המתייחסים לפיתוח הקרקע. לפיכך, סוגיית ההפקעות ללא תמורה קשורה בקשר אמיץ להוראות האחרות שבחוק התכנון והבנייה, העוסקות אף הן בכלים להכוונת פיתוח שטח - כגון הפקעות "רגילות" בתשלום פיצויים, חלוקה חדשה, שימוש חורג, חילופי קרקע, וכמובן - הגבלות על השימוש בקרקע ליעודים מסוימים. 
נוסף להעלאת השאלות המשפטיות הסבוכות הקשורות בסוגיא זו, מאמר זה שואף להצביע על יחסי-הגומלין בין ההסדר המשפטי לבין תהליכי התכנון בפועל. מעבר לכך, ינסה המאמר להעריך את החיוב והשלילה שבהסדר המשפטי הקיים לאור יעדים שיוגדרו לצורך ההערכה. לשם כך נערכה בדיקה שהתייחסה לאופן השימוש בהפקעה ללא תמורה ולדעות השונות אודות היבטים השנויים במחלוקת. הבדיקה הסתמכה על סדרה של ראיונות שנערכו על-פי שאלון אחיד עם כתריסר מומחים, שניתן לראותם כמייצגים עמדות של קבוצות אינטרסים שונות בעלות נגיעה להיבטים המשפטיים והתכנוניים של הפקעה ללא תמורה. התפישה מאחורי גישה זו היא שהערכתו של כלי זה, כמו הערכתה של מדיניות ציבורית כלשהי, אינה יכולה להתבסס על נקודת-ראות אחת בלבד. המידע השאוב מהראיונות ישמש כבסיס העובדתי למאמר.