הרשות השלטונית כמזכה
פעולותיה של רשות שלטונית מיועדות בעיקרן להטיב עם הציבור אותו הרשות משרתת. זו ההצדקה המרכזית לעצם קיומה, וזהו הטעם המצדיק את מימון פעילותה באמצעות תשלומי חובה הנגבים מהפרטים באמצעות מנגנוני המס השונים. אין להתפלא אפוא על כך שבמקרים רבים יימצא אדם פלוני מפיק תועלת מפעולתה של רשות שלטונית אלמונית. השאלה אותה מבקש מאמר זה לבחון היא האם, ובאילו תנאים, עומדת לרשות השלטונית הזכות לתבוע פרט אשר נהנה מפעולתה במסגרת דיני עשיית עושר ולא במשפט. כך, למשל, האם יכולה המדינה לתבוע את הוצאות חילוצם של מטיילים שנקלעו למצב מצוקה ממארגני הטיול, מהמבטח של הטיול או מהמטיילים עצמם? האם יכולה רשות מקומית לתבוע מבעלי מפעל שגרם לזיהום סביבתי את עלויות הטיפול במפגע שייצר? האם המדינה יכולה לתבוע מחברות הטבק את העלויות העצומות בהם נשאה בתחומי הבריאות, הרווחה והמחקר כדי למנוע ולהקטין נזקי עישון? בצורה כללית יותר, האם ניתן לראות ברשות שלטונית ״מזכה״ לעניין דיני עשיית עושר ולא במשפט, ולהעניק לה זכות תביעה במסגרתם באותן נסיבות בהן זכות השבה הייתה מוכרת, לו מרעיף טובת ההנאה היה אדם פרטי?
התשובה אותה מציע הכותב לשאלות חשובות אלה היא תשובה מורכבת. השאלה המהותית בה יש להכריע היא שאלה פוליטית, ועניינה מדיניות המימון הציבורי שהיא חיצונית לדיני עשיית עושר ולא במשפט, אלא שאין היא מוכרעת כלל בכלים משפטיים. יתכנו מצבים בהם יאומץ מודל יחסים אנכי בין הרשות לפרט, באופן שפעולת הרשות מהווה את הבסיס החברתי לפעולת הפרט, וכנגזר מכך התועלת שהפרט מפיק מפעולת הרשות היא הנאה כדין משירות לו הוא זכאי; יתכנו מצבים בהם יאומץ מודל יחסים אופקי בין הרשות לפרט, המניח כי פעולת הרשות השלטונית איננה שונה מפעולתו של כל פרט אחר, ועל כן הרשות זכאית לתבוע כ״מזכה״ פרטי; ויתכנו גם מצבי ביניים, כגון שכלפי פרט אחד מוחל דגם יחסים אנכי וכלפי האחר דגם יחסים אופקי. מכאן, שהמשפט איננו יכול לאמץ פתרון גלובלי לשאלות אלה, אלא הוא נדרש לבחון בכל מקרה נתון את מדיניות המימון הציבורי שאומצה על ידי המחוקק, ולהכריע בשאלת ההשבה לאורה. במצב דברים זה כל שניתן הוא להצביע על נקודת המוצא הראויה לדיון בשאלה הפרשנית מהי מדיניות המימון הציבורי שאומצה על ידי המחוקק ביחס לפעולה השלטונית הנידונה. במיליםאחרות, מהי ״חזקת התכלית״ בה ראוי להחזיק, ואשר לאורה יש להכריע, בהעדר תכלית קונקרטית אותה ניתן לייחס למחוקק במקרה הנתון.
התובנה המרכזית שמאמר זה מבקש לקדם מוגבלת אפוא להצגת נקודת הפתיחה לתהליך הפרשני של איתור מדיניות המימון הציבורי שיש לייחס למחוקק ביחס לפעילותן של רשויות שלטוניות. נקודת מוצא זו, כך סובר הכותב, היא שרשות שלטונית, ובכלל זה המדינה, איננה רשאית להיעזר במשפט הפרטי בכלל, ובדיני עשיית עושר ולא במשפט בפרט, כדי לתבוע תשלום מפרטים אשר נהנו מפעולה שלטונית שביצעה במסגרת סמכותה. לשיטתו, נקודת הפתיחה, הן מבחינת הדין המצוי והן מבחינת הדין הרצוי, לדיון בהטבות שלטוניות היא שלציבור בכללותו, ולכל פרט המהווה חלק ממנו, יש זכות ליהנות מפעולותיה השלטוניות של הרשות, ועל כן אין לראותו כמתעשר שלא על פי זכות שבדין בעקבות פעולות אלה. ודוק, המחוקק רשאי אומנם לסטות מנקודת פתיחה זו, ולהורות כי במקרה זה או אחד רשאית רשות שלטונית לתבוע השבה של טובות ההנאה שנתנה. אולם, בהיעדר הסדר חקוק שתכליתו מלמדת על כוונה לאפשר לרשות לגלגל את עלויות פעולתה באמצעות המשפט הפרטי, קיימת, ורצוי שתתקיים, ״חזקת תכלית״ שלפיה היא אינה רשאית לעשות כן.
