חוזי המדינה וחוק התקציב

נושא רשימה זו הוא השפעת חוקי התקציב השנתיים על תוקפם ועל אכיפותם של חוזים אשר המדינה היא צד להם .
כיום אין עוד עוררין על כוחן של רשויות הממשל להקשר בחוזים. חוזים כאלה הם מכשיר משפטי נפוץ אשר באמצעותו, בין השאר, הרשות השלטונית מעבירה תפקידים ומשימות שהוטלו עליה לבני־אדם או לתאגידים מן הציבור.
מהותו המיוחדת של חוזה הממשל, המהווה בעת ובעונה אחת הן חוזה, הנשלט כרגיל על־ידי דיני החוזים והן פעולה משפטית של רשות ציבורית הנשלטת כרגיל על־ידי דיני המנהל הציבורי, היא העומדת ביסוד הבעיה הראשונית שבפניה המשפטן עומד בבואו ״להתמודד״ עם חוזה כזה. בעיה זו היא, מהו הענף המשפטי שממנו יש לשאוב את פרטי הדינים אשר לפיהם יידונו חוזי הממשל. יש המבקשים להבחין תחילה בין שני סוגים של הסכמים שהממשל עורך: חוזים ו״הסכמים ציבוריים״. הסכמים מן הסוג האחרון מלכתחילה אינם חוזים, שכן לא נתקיימה בהם גמירות־דעת הצדדים להתקשר, ולכן אינם משתייכים כלל לתחום עיוננו. הבחנה קלאסית היא בין ״חוזים שלטוניים״, שאותם המדינה עושה כשלטון ובהם היא מתחייבת, בדרך־כלל, בקשר לשימוש בסמכויותיה השלטוניות הסטטוטוריות, לבין ״חוזים מסחריים״, שאותם המדינה עושה כ-fiscus, דהיינו: כבעלת נכסים פרטים. בעוד שעל ״חוזים מסחריים״ חלים בעיקר דיני החוזים הכלליים, הרי הדינים השולטים על ״חוזים שלטוניים״ הם בעיקר דיני המנהל הציבורי, המתבטאים במיוחד בזכות הממשל להשתחרר מן החוזה, אם השתחררות זאת דרושה מטעמים של טובת הציבור. גישה מודרנית יותר, הגוברת בישראל בשנים האחרונות, שוללת את ההבחנה בין ״חוזים שלטוניים״ לבין ״חוזים מסחריים" על נפקויותיה. לפי גישה זו, דין אחד לכל החוזים אשר הממשל צד להם. על חוזים כאלה חלה, לפי גישה אחת, ״דואליות נורמטיבית״, דהיינו: דיני החוזים ודיני המנהל הציבורי חלים זה בצד זה (דומה כי במקרי התנגשות יגברו ההוראות שמקורן במשפט הציבורי, המהוות לעניין זה ״דין מיוחד״). לפי גישה אחרת, על חוזי הממשל חלים דיני החוזים, שדרכם מוחלים גם דינים שמקורם במשפט הציבורי (לדוגמא: ״הלכת ההשתחררות״ מוחלת — לפי גישה זו — באמצעות סעיף 30 לחוק החוזים, הקובע בטלות חוזה הסותר את תקנת הציבור). 
הטעם לקיצור בתיאור הגישות השונות הוא בכך, שלענייננו אין נפקות רבה להכרעה מהו הענף המשפטי אשר דיניו שולטים על חוזי המדינה. אם הדינים השולטים הם דיני המנהל הציבורי, תהיה השאלה מה השפעת הוראות חוק התקציב על סמכותן של רשויות המדינה המתקשרות בחוזים ומה דינו של חוזה אשר הוצאות המדינה הכרוכות בו אינן מעוגנות בחוקי התקציב של השנה שבה נקשר או של השנה שבה אמור הוא להתבצע. אם הדינים השולטים הם דיני החוזים הכלליים, תהיה השאלה האם חוזה כזה (דהיינו: חוזה של המדינה שאינו מעוגן בחוק התקציב) הוא חוזה פסול במובנו בסעיף 30 לחוק החוזים. סעיף זה קובע כי ״חוזה שכריתתו, תוכנו או מטרתו הם בלתי־חוקיים... — בטל״. מקובל, כי ההוראה הקובעת את בטלותו של חוזה בלתי־חוקי חלה בכפיפות לתכליתו של החוק האוסר, דהיינו: שחוזה ייחשב כבלתי־חוקי לעניין סעיף 30 לחוק החוזים רק אם תכליתו של החוק שאסר את החוזה היתה אף להביא לביטולו. מכאן נובע כי, גם אם הדינים השולטים על חוזי המדינה הם דיני החוזים הכלליים, יש לחזור ולפנות אל הדינים הציבוריים (כגון חוק התקציב ודינים הקשורים בו) כדי לברר האם אבן התכוונו להביא לביטול חוזה החורג מן התקציב. התוצאה היא, שבין אם הדינים השולטים בחוזי המדינה הם דיני המנהל הציבורי ובין אם הדינים השולטים בהם הם דיני החוזים הכלליים, השאלה המכריעה לענייננו תהיה מה קובעים הראשונים. עם זאת, במידה שהמשפט הציבורי אכן קובע בטלות חוזה שאינו מעוגן בחוק התקציב, אפשר שתהיה נפקות מסוימת לשאלה מהו הדין השולט על החוזה לצורך הקביעה אילו דינים יקבעו את משמעותה של בטלות החוזה: דיני הבטלות מתחום דיני המנהל הציבורי או דיני בטלות החוזה הפסול הקבועים בסעיף 30 לחוק החוזים.
רשימה זו תדון בחוזי המדינה, דהיינו: בחוזים שצד להם הוא רשות (בדרך־כלל משרדי־הממשלה), אשר תקציבה מוסדר בחוקי התקציב השנתיים המתקבלים בכנסת. החוזים הרלבנטיים הם כמובן חוזים שבהם מתחייבת המדינה לתשלום כסף, דהיינו: בעיקרו של דבר, חוזים לרכישת נכסים ושירותים. אדון בדין המקובל בישראל בסוגיא ובשינוי החלקי שהביא בו חוק יסודות התקציב, התשמ׳׳ה–1985) תוך אזכור השוואתי של הדינים הנוהגים באנגליה ובארצות־הברית. כן אפרט הסדר הנראה לי כפתרון הראוי לסוגיא, ואשר תמציתו היא ביטול חוזה החורג מהגבלות חוק התקציב, תוך פיצוי המתקשר תם־הלב על נזקים שנגרמו לו עקב ההתקשרות בחוזה בטל.