חוק התכנון והבנייה ותכנית המתאר: הנחיות קשיחות או מסגרת גמישה?

חוק התכנון והבנייה, תשכ״ה-1965, מתייחס פעמים רבות למושג ״תכנית״ על סוגיה השונים: תכנית מתאר ארצית, תכנית מתאר מחוזית, תכנית מתאר מקומית ותכנית מפורטת; הוא מטיל חובה על הרשויות להכין חלק מתכניות אלה; והוא תולה את זכויות הבנייה והשימוש בקרקע על־ידי הפרט בהוראותיה של התכנית הרלוואנטית. לאור חשיבות המושג ״תכנית״, הן לרשות הציבורית והן לפרט המתגורר בסביבה הבנויה, ניתן היה לצפות כי מושג־מפתח זה יוגדר באופן מקיף ומפורט בחוק. אולם בפרק א׳: ״פרשנות", נאמר רק כי תכנית היא ״תכנית מהתכניות שלפי פרק ג׳״. ואף־על־פי שבגוף החוק מתוארים הנושאים שבהם, בין השאר, ידונו התכניות, אין בכך תשובות מספקות לגבי מטרתן, אופיין וצורתן של התכניות השונות. העובדה שמספר גדול של נושאים, כולל ״דרכי עריכתן של תכניות מתאר״, השאיר המחוקק הראשי בידי מחוקק המשנה (סעיף 265(18)) אין בה כדי להאיר את הנושא. במלים אחרות, דומה כי המחוקק הראשי הניח כי מהות התכנית היא דבר ברור לכל, ומה שנשאר להגדיר הוא סוגי התכנית שחוק זה כולל בחובו, להבדיל מתכניות שאינן על־פי חוק. ואם הגדרה ל״תכנית״ אין, על אחת כמה וכמה שאין הגדרה למושג "תכנון". ההנחה המשתמעת מכך, כאילו שוררת הסכמה כללית תכנון ותכנית מה הם, היתה טובה אולי לימים שקדמו לחוק, עת שררה הסכמה כללית בדבר מהות תכניות סטסוטוריות. אולי בעקבות הסכמה כללית זו לא ראו מנסחי החוק צורך לפרט יותר. תפיסת המתכננים קיבלה ביטוי אף בפסיקה, כמעט כדבר המובן מאליו. אולם מאז חלו תמורות רבות במקצוע תכנון הערים ובמושגים הקשורים בתכנון. לתפיסות החדשות יש השלכות מרחיקות לכת על סגנון התכנון, צורת התכניות ומטרותיהן, ולפיכך גם על איכות החיים והסביבה של אוכלוסיית ישראל (במידה שאיכות זו מעוצבת על ידי תכנון). השאלה העומדת בפני חיבור זה היא: האם יוכל חוק התכנון והבנייה להכיל בתוכו את גישות התכנון החדשות? אף כי תמיד ניתן לערוך תכניות במתכונות חוץ־משפטיות כ״תכניות אב״, ״תכניות מבניות״ או כל סגנון אחר, תוחמץ בכך האפשרות להיעזר בכלים הרבים שמעניקים חוק התכנון והבנייה וחוקים־נלווים, כלים אשר מתכננים ברוב ארצות המערב היו מייחלים להם.